Voici un bon dossier sur la question.
Est-il possible de contrôler les flux migratoires ?
| 11.04.11 | 15h37
Des centaines de clandestins, échappés du centre de rétention de l’île italienne de Lampedusa (sud), manifestent, en janvier 2009 pour dénoncer leurs conditions de détention. (photo: AFP/Mauro Seminara)
Alors que le ministre de l’intérieur, Claude Guéant, a réaffirmé, le 7 avril, la volonté présidentielle de “maîtriser les flux migratoires”, un peu moins de dix ans après le premier passage de Nicolas Sarkozy au ministère de l’intérieur, tous les chiffres démontrent qu’il n’y est jamais vraiment parvenu (Le Monde du 9 avril). Cette fois, l’ambition affichée n’est plus seulement de s’attaquer à l’immigration irrégulière mais aussi légale. Pour autant, une “politique d’immigration maîtrisée”, comme le propose également dans son projet pour 2012 le Parti socialiste, est-elle vraiment possible ?
Limites pratiques Même si l’arrivée de migrants de Tunisie depuis janvier sur l’île italienne de Lampedusa se fait par vague de centaines de personnes, l’immigration “clandestine” prend souvent la forme d’une “infusion lente”.
Juridiquement, une fois les migrants rapatriés sur la Péninsule, ils se trouvent au coeur de l’espace Schengen, où les contrôles systématiques sont interdits. De plus, matériellement, les policiers, même en effectifs renforcés, ne peuvent interpeller tous les migrants à bord des trains vers la France. Le temps des vérifications d’usage et d’une éventuelle garde à vue, le train poursuit sa route.
Le fait que l’Italie ait décidé d’octroyer des permis de séjour à ces Tunisiens ne devrait pas changer vraiment les choses. Dans une circulaire en date du 6 avril, M. Guéant a demandé aux préfets de vérifier que ces titres respectent bien les normes européennes – notamment en termes de ressources et de documents de voyage. Or l’Italie pourrait avoir une interprétation plus souple que la France.
Faible “efficacité”des accords de “réadmission” Ces accords, que chaque Etat peut signer avec autant de pays qu’il le souhaite, sont censés faciliter les expulsions vers le pays traversé précédemment. Mais dans un rapport rendu en février, la Commission européenne a pointé leur faible “efficacité” globale. La situation à Lampedusa en est l’archétype : la France a un accord avec l’Italie, qui fonctionne, mais c’est l’accord italo-tunisien qui fonctionne mal, du fait de la faiblesse du régime. Or, pour des raisons légales, l’Italie ne peut garder plus de quelques jours les migrants en rétention. Les migrants qui ont donc raté leur passage vers la France ou un autre pays une première fois peuvent réussir après d’autres tentatives.
De la “difficulté” d’expulser Les aléas des accords de réadmission ne sont pas seulement le résultat d’un défaut de “coordination européenne”, comme le font souvent valoir les exécutifs des 27. Les migrants, même en situation irrégulière, disposent d’un cadre juridique en partie régi par le droit international qui protège leurs droits fondamentaux.
En France, seuls 20 % des sans-papiers interpellés sont expulsés. Avant de les éloigner, les juges s’assurent qu’ils n’ont pas, par exemple, d’enfants scolarisés ou que leur interpellation ne s’est pas faite “au faciès”. Le gouvernement tente de s’affranchir de ces contraintes : c’est un des objectifs du projet de loi immigration, qui passe en deuxième lecture au Sénat, le 12 avril. Mais il n’est pas sûr que le Conseil constitutionnel valide ce dispositif.
Des fraudes sophistiquées Depuis 1996, un service de police est spécialisé dans la lutte contre les filières d’immigration clandestines : l’Office central pour la répression de l’immigration irrégulière et l’emploi d’étrangers sans titre (Ocriest). Or d’après lui, les techniques de fraude sont devenues très sophistiquées. Les faux papiers sont de plus en plus difficiles à détecter et c’est de cette façon qu’arrivent en réalité beaucoup de migrants irréguliers. Nombre d’entre eux viennent aussi avec un visa tourisme ou étudiant et restent en France une fois leur titre périmé.
Des demandes d’asile imprévisibles Le nombre de demandes d’asile, qui fluctue en fonction du contexte international, est soumis à des variations imprévisibles. En 2010, en France, il a augmenté de 10 %, mais reste inférieur à celui de 2004. Or toute personne demandant l’asile a droit, en principe, à une prise en charge – logement, aide pécuniaire – le temps de l’examen de son dossier. Pour tenter de limiter ce flux, la France, comme d’autres pays, a développé des procédures accélérées pour les migrants originaires de pays considérés comme “sûrs”. Mais beaucoup de déboutés restent en France après le rejet de leur dossier, et deviennent clandestins.
Pour se mettre en conformité avec le droit international, la France a renoncé, le 28 février, à renvoyer vers la Grèce les demandeurs d’asile entrés en Europe par ce pays. L’accord “Dublin II” prévoyait le renvoi des migrants dans le premier pays européen traversé, mais la Grèce, principale porte d’entrée en Europe, se trouve débordée par les demandes d’asile. Elle n’octroie ce statut qu’à 1 % des dossiers.
L’immigration légale délicate à réguler. Dès lors que l’histoire a conduit des ressortissants étrangers à migrer dans un pays, ils constituent une diaspora qui se développe naturellement avec le temps. La main-d’oeuvre maghrébine recrutée après la seconde guerre mondiale en France en est un exemple. Pour limiter les effets induits de l’histoire, la France, comme d’autres pays européens, a du coup tenté de durcir les conditions de regroupement familial.
Mais ces mesures coercitives sont d’une portée limitée. Le droit à vivre en famille est un droit fondamental garanti notamment par la Convention européenne des droits de l’homme. Ce durcissement augmente en outre les difficultés “d’intégration” tant redoutées par les pays d’accueil car elle rallonge souvent la procédure de regroupement. Parfois longue de plusieurs années, elle tend à faire éclater les couples. Il a aussi été démontré que plus un enfant était âgé à son arrivée en France, plus il était exposé à des difficultés scolaires.
L’immigration légale de travail est le seul flux que les exécutifs peuvent espérer “maîtriser”. Mais celui-ci ne représente en France qu’une part limitée du total des entrées. L’exemple du Canada, régulièrement érigé en modèle, n’est pas forcément transposable à l’Hexagone, eu égard à notre faible attractivité économique et à l’histoire, notamment coloniale.
Les ambitions déçues du “développement solidaire” Beaucoup de projets financés par l’Europe ont été développés ces dernières années dans les pays “source” d’immigration. Le but était d’y améliorer les conditions de vie et freiner ainsi les départs. Des aides ont été données à la création d’entreprises, à la construction d’écoles ou de routes, mais cette approche a donné peu de résultats. De même, l’argent envoyé par les migrants dans leur pays d’origine est rarement transformé en investissements productifs.
Des régularisations inexorables Toute une économie parallèle accompagne l’essor de populations en situation irrégulière. Les gouvernements n’ont souvent donc d’autre choix que de régulariser – par vague ou au fil de l’eau – les migrants sur leur territoire.
Elise Vincent
Article paru dans l’édition du 12.04.11Les Etats divisés sur la libre circulationDepuis que les révoltes arabes poussent vers l’Europe nombre de migrants tunisiens, libyens et subsahariens, les tensions entre Etats membres de l’Union européenne se multiplient. Un point est devenu très sensible : la libre circulation au sein de l’espace Schengen. Ce devait être l’un des principaux sujets de discussion de la réunion des ministres de l’intérieur européens, le 11 avril, à Luxembourg.
La crise économique est passée par là, les tentations populistes aussi. Mais sur le fond, s’il y a des tensions à propos de ce pilier de la construction européenne qu’est la libre circulation, c’est aussi parce que le dispositif de Schengen a depuis toujours une faiblesse structurelle, rappelle Jonathan Chaloff, administrateur à la division des migrations internationale de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Et elle est liée “non pas à l’immigration régulière, mais irrégulière”, pointe-t-il.
Cette faiblesse est connue, mais elle a été exacerbée par la récente décision italienne d’octroyer des permis de séjour temporaires aux 25 800 migrants tunisiens débarqués sur l’île de Lampedusa entre le 1er janvier et le 5 avril. “L’Italie doit régler seule son problème”, a déclaré, le 11 avril, au quotidien allemand Die Welt, le ministre de l’intérieur allemand Hans-Peter Friedrich.
Une fois qu’ils ont réussi à entrer en Europe, les migrants en situation irrégulière bénéficient, en effet, de la même liberté de circulation que les ressortissants européens. A ce titre, l’obsession des policiers chargés de la lutte contre l’immigration illégale est moins l’Italie que la Grèce, la voie d’entrée de 80 % des migrants irréguliers, selon l’Office central pour la répression de l’immigration irrégulière et de l’emploi d’étrangers sans titre (Ocriest).
Interprétations divergentes C’est pour cette raison que la Roumanie et la Bulgarie se sont vu opposer un veto à leur demande d’intégration à l’espace Schengen, en janvier. Elles espéraient le rejoindre en mars. Mais de nombreux Etats membres, dont la France et l’Allemagne, ont considéré que les contrôles à leurs frontières n’étaient pas encore suffisants. L’immigration irrégulière, rappelle M. Chaloff, est toutefois aussi favorisée du simple fait de “la délivrance d’un très grand nombre de visas, notamment touristiques”.
Les candidats à l’immigration irrégulière savent aussi depuis longtemps exploiter le manque d’harmonisation de la politique des visas entre Etats européens. Si un pays accorde plus facilement des visas qu’un autre à certaines nationalités, les filières clandestines ont tôt fait de s’y engouffrer. Les policiers chargés de ces dossiers observent de mois en mois l’évolution des stratégies de contournement.
Le code Schengen empêche enfin les contrôles systématiques aux frontières, mais l’administration française contourne partiellement cet interdit en procédant à des contrôles pour une durée qui n’excède pas six heures. Cette disposition fait l’objet d’interprétations divergentes de la part des défenseurs des droits des étrangers et de l’Union européenne.
Restent les régularisations d’étrangers sans papiers. L’Espagne, par exemple, note M. Chaloff, a fait le choix de régulariser “environ 80 000 migrants par an, soit autant de personnes qui peuvent ensuite circuler librement”.
E. V.
Article paru dans l’édition du 12.04.11Controverses sur l’impact économique de l’immigrationLa volonté de “maîtriser” l’immigration est souvent motivée par les “coûts” prêtés à cette dernière. Mais si de nombreuses études ont été menées sur le sujet depuis le début des années 1990, elles n’ont, pour l’heure, et malgré la grande application de ceux qui s’y sont attelés, jamais permis de trancher les débats sur le sujet.
L’un des pionniers dans ce domaine est l’Américain George J. Borjas, professeur d’économie à Harvard, lui-même immigré cubain. Il est l’un des premiers à avoir tenté d’objectiver les peurs liées à l’immigration en calculant ses effets à l’aide d’une méthode mêlant mathématiques et science économique : “l’économétrie”.
D’après les travaux de M. Borjas, très influents sur les débats aux Etats-Unis, l’immigration nuirait sensiblement aux “natifs” faiblement qualifiés, via un effet “dumping”. Mais avec exactement la même approche économétrique, d’autres chercheurs, comme le Canadien David E. Card, professeur d’économie à Berkeley, lui ont, depuis, opposé des résultats totalement inverses.
En France, les travaux sur le “coût” de l’immigration sont plus embryonnaires mais les clivages identiques. En juillet 2010, des chercheurs de l’université de Lille, qui avaient travaillé avec l’approche économétrique, ont rendu une enquête financée par la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees). Ils ont conclu à un impact relativement “neutre” de l’immigration sur les finances publiques.
En prenant pour référence l’année 2005, ils ont calculé que les immigrés avaient bien “pesé” cette année-là sur les dépenses d’assurance chômage et du revenu minimum d’insertion (RMI). Mais leur plus faible espérance de vie et leurs carrières plus précaires les avaient rendus moins “onéreux” que les natifs pour le système des retraites. Or celui-ci représente la plus lourde dépense sociale de l’Etat, selon les chercheurs. En 2005, les immigrés avaient donc contribué à hauteur de quatre milliards d’euros aux finances publiques, selon les chercheurs lillois. “Une goutte d’eau” à l’échelle du budget d’un Etat, note Xavier Chojnicki, l’un des auteurs de l’enquête. Ce résultat est resté à peu près identique lorsque ces chercheurs ont projeté l’impact de l’immigration sur le long terme, en simulant le “cycle de vie ” des immigrés d’aujourd’hui.
Mais l’enquête lilloise a aussi trouvé ses pourfendeurs. La méthode économétrique a pour principale faiblesse de contraindre à prédéterminer un certain nombre de variables pour effectuer les calculs : des choix arbitraires qui peuvent susciter autant de débats que les résultats qu’ils engendrent.
Les chercheurs lillois ont par exemple concentré leur étude sur les seuls immigrés âgés de plus de 18 ans. Leurs enfants n’ont pas été inclus dans leurs calculs. Les projections ont aussi été faites sur la base d’un taux de chômage évalué à 5,5 % et une croissance annuelle de 1,5 %. Des chiffres optimistes au regard de la situation actuelle.
Le plus critique à l’égard de ces conclusions est l’essayiste Jean-Paul Gourevitch, membre de l’association d’inspiration libérale Contribuables associés. M. Gourevitch n’est pas chercheur, mais il travaille depuis longtemps au chiffrage des coûts de l’immigration. Et selon lui, ils seraient très élevés : de l’ordre de 30 milliards d’euros (L’immigration ça coûte ou ça rapporte ?, Larousse, 2009).
Mais là encore, sa méthode a été contestée. Alors que les universitaires lillois ont élaboré leurs calculs sur la seule base des données de l’Insee, M. Gourevitch a ajouté des extrapolations à partir de micro-enquêtes réalisées en Seine-Saint-Denis. C’est avec cette même méthode que la Chambre des lords, au Royaume-Uni, en 2008, avait conclu à un coût très important de l’immigration pour les finances publiques anglaises.
Toutes ces études chiffrées sont aussi souvent malmenées par d’autres interminables débats sur les coûts du “contrôle” des flux migratoires. Notamment ceux liés aux expulsions de sans-papiers. Les défenseurs de la libre circulation ont tendance à gonfler la facture afin de démontrer l’absurdité du système, tandis que les responsables politiques la minimisent. En 2008, à Paris, le collectif militant Cette France-là avait ainsi évalué à 2 milliards d’euros ce coût. Pour l’année 2009, le défunt ministère de l’immigration l’avait chiffré à 232 millions d’euros.
Tous ces calculs agacent beaucoup les défenseurs des droits des migrants qui dénoncent le fait de réduire des hommes et des femmes à de simples variables mathématiques. Pourquoi ne pas tenter de calculer, considèrent certains, la “valeur ajoutée” produite par tous les chefs d’entreprise issus de l’immigration ?
E. V.
Article paru dans l’édition du 12.04.11En Europe, des politiques d’accueil plus restrictivesL’Allemagne est majoritairement opposée à l’immigration non strictement encadrée. Si l’accueil des réfugiés qui bénéficient du droit d’asile est accepté, le problème des sans-papiers, des “illégaux” comme on les appelle en allemand, reste tabou. Il ne fait l’objet d’aucun débat public. Officiellement, leur existence n’est pas évoquée, alors qu’ils seraient entre 500 000 et un million sur le territoire, passant entre les gouttes d’une administration très tatillonne en matière d’inscription sur les registres officiels.
En Allemagne, un sans-papiers viole la loi et risque à tout moment d’être arrêté. Il lui est difficile d’accéder aux soins médicaux de base. Les légalisations en masse sont quasi inimaginables. Rares sont ceux qui osent briser ce consensus. Cette fermeture relative a pour conséquence un manque d’attractivité du pays. Chaque année, l’Allemagne perd des habitants, non seulement en raison du faible taux de natalité, mais aussi à cause du taux d’émigration. En 2009, l’Allemagne recensait un solde migratoire négatif (à 12 000 personnes). Depuis 2003, près de 200 000 travailleurs qualifiés ont quitté le pays.
En plein boom économique, l’Allemagne commence à s’alarmer des conséquences du manque de main-d’oeuvre spécialisée. Longtemps tabou, l’assouplissement des conditions d’entrée sur le territoire pour les travailleurs qualifiés non européens – très restrictives – est de plus en plus considéré comme une nécessité.
Nicolas Sarkozy avait durement critiqué la première initiative spectaculaire du chef du gouvernement espagnol, le socialiste José Luis Rodriguez Zapatero : la régularisation, en 2005, de plus de 600 000 étrangers qui travaillaient sans papiers en Espagne. L’opposition conservatrice a, depuis, souvent renvoyé la même accusation : cette politique a créé un “effet d’appel”. Pour M. Zapatero, elle fut pourtant “nécessaire”, car “personne ne peut travailler illégalement”. Le pays, alors en plein boom économique, créait la moitié des emplois de l’Union européenne.
Avec la crise, qui a propulsé le taux de chômage jusqu’à 20 % de la population active, il n’est plus question de régularisation massive. L’exécutif a introduit, il y a trois ans, un “programme de retour volontaire” visant à pousser les étrangers au chômage à rentrer dans leur pays d’origine en leur versant en deux fois l’intégralité de leurs indemnités. Et la crise a freiné le nombre d’arrivées : en 2010, les embarcations de fortune ont déposé 3 632 personnes sur les côtes espagnoles, moitié moins que l’année précédente et le nombre d’étrangers recensés en Espagne a baissé pour la première fois depuis douze ans. L’immigration n’arrive qu’en quatrième position des sujets d’inquiétudes des Espagnols, derrière l’économie, le chômage et la classe politique.
Avant l’arrivée massive de réfugiés d’Afrique du Nord, en Italie et à Malte, la principale porte d’entrée en Europe était une bande de 12,5 km à la frontière gréco-turque sur le fleuve Evros. La moitié des entrées illégales dans l’Union européenne se faisaient par cette frontière, selon l’agence européenne Frontex. En octobre 2010, Frontex avait constaté une moyenne quotidienne de 245 tentatives de passage de la frontière. Cela avait conduit les partenaires européens à mettre en place des équipes d’interventions rapides, de novembre à mars, composées de gardes et d’interprètes de différents pays (opération “Rabit”).
Du mal à faire face Cela a permis de réduire le nombre d’entrées illégales. Le chiffre est tombé à 57 entrées par jour. Trente-quatre passeurs, venant de Turquie, d’Afghanistan, de Bulgarie, de Palestine ou de Géorgie, ont été arrêtés au cours de cette opération.
La plupart de ces clandestins, dont la majorité vient d’Afghanistan, n’ont pas l’intention de rester en Grèce, mais cherchent à rejoindre le Royaume-Uni, la France ou l’Allemagne. La situation est restée stable depuis la fin de l’opération “Rabit”, le 2 mars.
Le gouvernement grec a du mal à faire face à ces arrivées et de nombreux rapports de l’Organisation des Nations unies ou du Conseil de l’Europe ont fustigé les conditions indignes des clandestins dans les centres de rétention. L’annonce du gouvernement grec, en janvier, de la création d’un “mur”, a suscité des réserves à Bruxelles, mais a reçu le soutien de l’ancien ministre de l’intérieur et de l’immigration, Brice Hortefeux, en visite à Athènes, en février.
Cécile Boutelet (à Berlin), Intérim (à Madrid), Alain Salles (à Athènes)
